一、粮食安全和食物安全的区分
在我国，食物安全和粮食安全这两个词语经常被混用。在联合国粮食及农业组织(Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO简称“粮农组织”)的年度报告《2020年世界粮食安全和营养状况》把全球常见的食物划分为：谷物、水果、蔬菜、根茎块茎和大蕉、豆类和坚果、蛋、肉、鱼类和贝类、奶、油脂、糖、饮料和其他（前述10种类均包括其制品）等13类。在《中国统计年鉴》中，“粮食”包括谷物、豆类和薯类三类，因此，对于“粮食”和“食物”定义较为明确。但是在中文语境下、“粮食安全”这一术语的定义则并未有一致内涵。例如FAO年度报告《2020年世界粮食安全和营养状况》中文版本的“Food security”被翻译成“粮食安全”，但报告中的“food”并不仅仅局限于中国统计口径中的粮食（谷物、豆类和薯类）而且还包括蔬菜、水果和肉蛋奶等。
我国分别于1996年、2019年发布了《中国的粮食问题》和《中国的粮食安全》两个白皮书，也分别于2014年、2017年发布了《国务院关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》（国发〔2014〕69号）和《国务院办公厅关于印发“菜篮子”市长负责制考核办法的通知》（国办发〔2017〕1号）两个文件。根据以上文件，可以看出，在使用“粮食安全”时主要是指谷物、豆类和薯类三类食物的安全问题，在使用“食物安全”时则包括粮食和非粮食食物（肉蛋奶、蔬菜、水果等）等13种食物在内的安全问题。
二、“食物安全”内涵演变
食物安全（food security）的含义主要经历了三个有差别的定义。1974年世界食物会议（World Food Conference）从食物供应角度定义食物安全，并将食物安全定义为在全球和国家层面确保基本食物可得和价格稳定；1983年FAO将食物安全定义为保障所有人在所有时间内能够取得他们所需的基本食物；1996年世界食物峰会（World Food Summit，通常翻译成世界粮食峰会）将食物安全定义为当所有人在所有时间能够取得足够、安全和营养的食物，这些食物能够满足他们膳食需要和食物偏好并维持持续健康的生活。从食物安全定义演变可以看出，食物安全从最初的重点关注食物供应转变为对食物供应和分配并重，从强调数量保障转变为数量质量并重。简单说在1970年代到1990年代期间，对食物安全的定义从生产端视角转变为消费端视角。
食物安全是一个“多维度”、“多组分”和“多尺度”的一个综合概念。1996年的食物安全的定义已经被FAO、WHO等国际组织和学者广泛采用和接纳。1996年的食物安全定义包括以下要素：四个维度，包括食物可得（Availability）、食物获取（Access）、食物利用（Utilization）和稳定性（Stability）；四个组分，包括数量、质量、安全、文化可接受和符合偏好；若干尺度，包括全球、国家、区域、家庭和个人。
各类研究关注“食物不安全”程度和“食物安全”水准。当食物安全的四个维度不能同时满足的情况被称之为食物不安全（Food insecurity）。通常将住户的食物安全保障程度划分为“重度不安全（severely insecure）”、“中度不安全（moderately insecure）”、“轻度不安全（mildly insecure）”和“食物安全（secure）”等四类。那么对于“食物安全（secure）”是否可以进一步划分呢？FAO在2020年度的报告中对食物安全的层次加以划分，提出膳食质量三进阶概念，将膳食质量分为“够能量（摄入热量够）”、“够营养（主要是23种营养够）”和“健康饮食（不仅够能量、够营养还要膳食多样）”三个层次，这与2019年发布的粮食白皮书《中国的粮食安全》中的“既要‘吃得饱’，更要‘吃得好’‘吃得放心’”大致对应。
三、从“食物安全”角度理解“大食物观”
2017年，习近平中央农村工作会议上指出“现在讲粮食安全，实际上是食物安全”。2022年3月6日，他在全国政协十三届五次会议联组会时指出“要树立大食物观，从更好满足人民美好生活需要出发，掌握人民群众食物结构变化趋势，在确保粮食供给的同时，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物有效供给，缺了哪样也不行。”这一表述清晰表明，大食物观是对应于“食物安全”的一个理念，“大食物观”要求注重包括粮食（谷物、豆类和薯类）和非粮食物（水果、蔬菜、蛋、肉、鱼类和贝类、奶、油脂、糖、饮料和其他）在内的安全问题，形象地说，就是要全面保障“米袋子”、“菜篮子”、“油壶子”、“果盘子”和“糖罐子”供应量的稳定性和价格的可负担性。
四、我国食物自给与食物安全脆弱性
1.食物安全四个维度的层次性与食物自给
食物可得是食物安全的必要条件、但保障食物可得并不必然保证食物获取，同样的，食物获取是必要条件但食物获取并保证食物利用。对于一个国家而言，国内生产量和进口量共同构成本国食物供应量，决定食物安全中的第一个维度即食物可得（Availability）。“二战”之后有不少国家将主要食物自给率目标定在95%以上，尽管美国自身维持超高的食物自给率，但在美国倡导的新自由主义的影响下，其他国家食物自给政策却常常被批评。美国前总统布什在2001年曾指出“如果一个国家不能生产足够的食物，它必定受制于国际压力，使国家处于危险之中。当我们讨论美国农业问题时,就是在讨论国家安全问题”。因此，从国家尺度来考虑食物安全的话，重视食物生产和供应，将食物自给率维持在一定水平之上是解决本国食物安全和居民食物安全的必要条件和基础，尤其对于我国这样的人口大国具有特别意义。
2.我国食物自给中的突出“脆弱性”
自1996年以来，我国粮食进口总量显著增加、粮食自给率明显下降，进口谷物和大豆总量1996年为1194万吨、2009年为4570万吨、2019年为10636万吨，相当于对应年份我国粮食总产量（包括谷物、豆类和薯类）的2.4%、8.5%和16.0%；值得注意的是，2011年之前我国粮食进口增长主要是以大豆进口量增长为主，2011年以来我国谷物进口量明显增加，从2011年的545万吨增加到2021年的6802万吨。现在粮食进口来源国高度集中，93%的粮食进口来源于6个国家、73%的粮食进口来源于美国和巴西；2021年我国进口粮食1.65亿吨，这相当于粮食总产量的24.1%，比2019年提高了8个百分点。如果进一步增加粮食进口，现实可行性存疑且可能导致不可预知的市场风险。
有观点认为我国是国际大豆市场的主要买家，不卖给中国其他国家也吸纳消费不了这么大的产量，因此我国饲料粮保障不会有太大风险。这一观点值得商榷，由于我国大豆对外依存度约在80%左右，大豆进口来源国高度集中，且大豆除了用作饲料和油料之外也可以作为生物燃料的原材料，美国等西方国家将食物用于生物燃料的生产实际上导致了“隐性土地利用变化”，即虽然种植作物并未改变，但作物用途从食物生产转变为燃料生产原材料。总之，我国大豆对外依赖度过高是当前我国食物安全保障中突出的问题。大豆的大量进口意味着我国饲料粮和油料自给率过低。这表明，尽管我国口粮没有问题、但饲料粮高度对外依赖，这导致我国肉类供应和食用油供应的脆弱性高。
3.“大食物观”与食物生产空间的利用和保护
2022年3月习近平提到“大食物观”这段话之前分别各有一段话论述粮食安全和耕地保护。在谈到“大食物观”时，也对食物生产用地提出了具体要求，即“要在保护好生态环境的前提下，从耕地资源向整个国土资源拓展，宜粮则粮、宜经则经、宜牧则牧、宜渔则渔、宜林则林，形成同市场需求相适应、同资源环境承载力相匹配的现代农业生产结构和区域布局。要向森林要食物，向江河湖海要食物，向设施农业要食物……”。这些论述表明，就食物生产用地利用和管理来看，第一时间要守住食物生产用地的基本盘，坚定落实最严格的耕地保护制度，同时也要拓展食物生产用地的资源基础，要利用好草地、园地、森林、水域（淡水和海域）等可用于食物生产的各类用地和用海。
4.为什么要严格保护那20%：耕地“进出平衡”的政策理性
《基本农田保护条例》规定将80%以上耕地划为基本农田采取特殊保护措施。耕地“进出平衡”则主要是针对永久基本农田之外的20%的一般耕地。为什么要采取“进出平衡”，对一般耕地实施用途管制，更加严格的保护那20%呢？可以从我国居民膳食需求以及食物供应之间的关系加以分析。
对照我国居民各类食物消费量和2022版平衡膳食宝塔（表1），可以看出我国居民食用油和动物性食物消费与推荐量大致吻合，大豆坚果类和谷物消费量已经超过了推荐量，奶及奶制品大大低于推荐量，水果类和蔬菜消费量则接近我国平衡膳食推荐量。
根据《中国统计年鉴2021》中居民家庭主要消费食品数量换算得到我国居民水果人均消费量是154g/人日，均低于200g/人日的推荐值。然而，FAO的统计数据显示2017年我国居民水果人均消费已达268g/人日，超过了推荐标准的下限。根据FAO数据显示，2017年根据FAO的统计数据，2017年我国的水果人均消费量为97.73公斤，低于葡萄牙、希腊、意大利和以色列，但高于加拿大、法国、西班牙和美国等发达国家（见图1）。根据《中国统计年鉴2021》有关数据计算，我国水果的对外依存度在2020年约为2.3%，即自给率约为97.7%。
我国居民动物性食物消费量大致在膳食宝塔推荐范围之内、城镇居民已经超过了平衡膳食推荐量，但预计今后较长一段时期内我国肉类消费仍将增长。从OECD有关统计来看，就肉类消费而言，2021年我国主要肉类消费（猪牛羊肉和禽肉）年人均消费量45.2公斤，远远低于排在前三的美国（101.2公斤）、以色列（91.0公斤）和澳大利亚（89.2公斤），也低于韩国（62.7公斤）和OECD国家的平均值（70.3公斤），略高于日本（41.7公斤）。对比我国肉类消费和OECD国家肉类消费量，我国肉类消费量比OECD国家低25公斤左右；2021年我国的人均GDP约为1.2万美元、OECD国家2021年的人均GDP约为4.2万美元，说明我国人均肉类消费需求增长的空间还很大。OECD国家在人均GDP为2.0万美元时（1994年）人均肉类消费量约为59.6公斤。若按照2010—2020年期间人均GDP平均每年增加588美元推算，约到2035年我国人均GDP达到2万美元左右（约在2034—2037年之间），也就是说在2035年之前我国人均肉类消费可能在现在基础上增加15公斤左右、相当于在当前45公斤基础上增加30%，这将进一步增加我国的饲料粮需求，并可能使得我国粮食进口量（包括谷物、薯类和豆类）长期维持在1.7亿吨以上，且可能使得粮食自给率降低到75%以下。
从前面的分析可以看出，要实现“吃得好”、“吃得营养”和“吃得健康”的“食物安全”保障目标，概括而言，今后一段时间内蔬菜和水果的保障问题不大，突出的挑战就是要保障饲料粮的稳定供应，现在紧要问题就是大豆进口量过高，对外依赖风险过大。因此，有必要顺利获得“双平衡”（耕地“进出平衡”和占补平衡）政策实施实现对我国食物生产基本资源的保护，从某种程度上来说，保障了“粮食安全”（谷物、豆类和薯类）就是保障了我国的“食物安全”。
摘编《土地科研动态》2022年第5期《“大食物观”与耕地“进出平衡”政策实施》
